關于發揮統戰力量推進社會治理的調研與思考

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關于發揮統戰力量推進社會治理的調研與思考

統一戰線是黨和人民事業發展的重要法寶，在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化進程中發揮著十分重要的作用。2019年9月，習近平總書記在中共中央召開的黨外人士座談會上指出：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，要發揮統一戰線優勢、廣泛凝聚共識?！秉h的十九屆四中全會上，“鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線”被納入“人民當家作主制度體系”，成為國家治理體系的一個重要組成部分。黨的二十大延續了這種提法，將“鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線”作為“發展全過程人民民主，保障人民當家作主”的一個重要組成部分。2020年12月，中共中央發布了新修訂的《中國共產黨統一戰線工作條例》，明確了新時代統一戰線工作的主要任務，其中之一就是“為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化服務?！蓖ㄟ^黨內法規的形式，將統一戰線與國家治理的關系規范化、制度化、法治化，進一步彰顯了統一戰線對國家治理的重大意義和重要作用。邊疆治理是國家治理的重要組成部分。習近平總書記2015年1月和2020年1月兩次考察**，都對**加強邊疆治理提出了明確要求。貫徹落實習近平總書記考察**重要講話精神，實現**經濟社會高質量發展，必須充分發揮統一戰線的優勢，大力推進邊疆治理體系和治理能力現代化。

一、統一戰線在國家治理中的優勢和重要作用

統一戰線之所以能夠在國家治理中發揮優勢，促進國家治理體系和治理能力現代化目標的實現，源自統一戰線和國家治理具有相同的內涵和共同的目標。它們都是中國共產黨在不同歷史時期對治國理政的探索和創新，都具有堅持走中國特色社會主義發展道路的內涵，是治國理政的重要組成部分。二者的共同目標，在于堅持和完善中國特色社會主義。

（一）統一戰線在國家治理中的優勢

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》中，將“堅持統一戰線”列為我們黨百年奮斗積累的寶貴歷史經驗之一，并明確指出：“建立最廣泛的統一戰線，是黨克敵制勝的重要法寶，也是黨執政興國的重要法寶?！弊鳛榭藬持苿俸蛨陶d國的重要法寶，統一戰線貫穿我國國家治理體系和治理能力現代化建設的全過程，具有其他制度不可比擬的獨特優勢：一是政治優勢。統一戰線是由各種政治力量組成的政治聯盟，其本質是大團結大聯合，讓具有不同政治主張和利益訴求的不同政黨、不同民族、不同文化、不同宗教的群體和個人，在中國共產黨的領導下，通過民主協商、求同存異的方式，充分溝通和表達自己的利益訴求，并在此基礎上形成共同利益和共同目標。這個凝聚共識的過程，充分彰顯出統一戰線的政治優勢。推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，迫切需要發揮統一戰線的政治優勢，團結一切可以團結的力量，廣泛動員各政黨、社會團體和人民群眾參與到國家治理中來，實現共建共治共享，實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益。二是經濟優勢。統一戰線廣泛聯系各界人士，特別是非公有制經濟人士，發揮他們在協調經濟關系、推進經濟發展方面的優勢，激發非公有制經濟協同公有制經濟參與經濟建設的活力，為推動經濟高質量發展作出貢獻。推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，不僅需要國有企業、集體企業等公有制企業的積極參與，也需要外資企業、私營企業等非公有制企業的積極參與。在當前加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的大背景下，非公有制企業在經濟治理、社會治理等國家治理進程中將發揮越來越重要的作用。發揮統一戰線的經濟優勢，促進非公有制經濟高質量發展，加快推進國家治理體系和治理能力現代化，不僅具有必要性，更具有緊迫性。三是組織優勢。統一戰線最重要的優勢在于，能夠“團結一切可以團結的力量，調動一切可以調動的積極因素”。推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，迫切需要發揮統一戰線的組織優勢，通過各類統戰組織把海外知識分子、海外愛國人士聯合團結起來，調動他們的積極性，為實現國家治理體系和治理能力現代化的目標貢獻力量。

（二）統一戰線在國家治理中的重要作用

作為中國共產黨的重要法寶和治國理政的獨特方式，統一戰線深深植根于國家治理的各個方面，并且與國家治理現代化的各種要素相契合，某種程度上二者已經成為緊密相關的命運共同體。二者的理念一致、目標一致、主體一致、面臨的問題也一致。乃至有學者提出“治理型統戰”的概念，認為治理型統戰是實現統一戰線和國家治理有機融合的積極探索。筆者認為，統一戰線與國家治理雖然在內容上有所區別，但都是中國共產黨治國理政的重要方式，二者具有內在聯系和深度契合。由此決定，在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，必須高度重視統一戰線，充分發揮統一戰線的重要作用。一是統一戰線能夠助力國家治理目標的實現。完善和發展國家治理體系，推進國家治理現代化，是為實現中華民族偉大復興提供制度支撐和能力保障。統一戰線能夠廣泛團結各方面力量，調動各方面因素，凝聚為建設社會主義現代化強國、實現中華民族復興的強大動力，從而有助于實現中華民族偉大復興這一目標。二是統一戰線能夠促進國家治理理念的實現。國家治理的理念強調包容各類群體的不同觀點，滿足其不同的利益訴求，求取最大公約數，從而實現民主、法治、公正等價值，達到“善治”的目的。統一戰線的主題是大團結大聯合，求同存異，畫出最大同心圓。統一戰線在理念上與國家治理是高度契合的，都強調包容性，強調凝聚各方共識。三是統一戰線能夠擴展國家治理的主體范圍。國家治理現代化的重要特征之一，就是實現治理主體的多元化，形成政黨、政府、公民、企業、社會等“共建共治共享”的多元共治格局，從而區別于傳統的政府一支獨大的單一治理格局。新時代統一戰線的范圍不斷擴大，包括《中國共產黨統一戰線工作條例》中明確的民主黨派成員、無黨派人士、黨外知識分子等12類成員，包括所有擁護、支持和參與社會主義事業的勞動者、建設者、愛國者，這些都是推進國家治理現代化的重要參與主體。隨著統一戰線的發展，其覆蓋范圍還會進一步擴大，從而有助于國家治理主體范圍的擴展，有利于多元共治格局的形成。四是統一戰線能夠豐富國家治理的工作方法。國家治理現代化的目標是多元共治，眾多主體一起參與治理，需要商量、協商，從而實現民主治理、協商治理。而民主協商貫穿于統一戰線工作的全過程，是統一戰線工作的基本方法。統一戰線在工作中運用民主協商，發展協商民主，積累了許多好的經驗和做法，對豐富國家治理的工作方法，可提供不少借鑒。

二、**邊疆治理存在的問題

邊疆是處于國家疆域之內、中心之外的區域。邊疆治理是國家治理的一個重要組成部分，也是治理的短板，關乎國家治理的成敗。**地處我國邊疆，在推進邊疆治理體系和治理能力現代化的過程中，遇到了一些困難和問題。突破這些困難和問題，尤其需要發揮統一戰線的獨特優勢和重要作用。

（一）治理能力不足

邊疆治理雖然是國家治理的一個重要組成部分，但由于歷史上形成并延續千年的“中心—邊緣”王朝國家結構，反映到國家治理中，就是形成“邊緣—核心”的治理模式，核心區與邊緣區的治理并不在同一層次上，核心區的治理始終處于中心和主體的地位，邊疆治理則處于從屬地位，須服從和服務于核心區的治理。隨著國家治理體系和治理能力現代化的推進，對邊疆治理的重視程度不斷提高，邊疆治理的地位和作用也在不斷提升。要深入推進國家治理體系和治理能力現代化，必須從頂層制度設計和國家戰略層面入手，均衡推進核心區和邊緣區的治理，著力補齊邊疆治理的短板。要注重完善邊疆治理的制度機制，以及與統一戰線等制度機制的銜接配套，形成提升邊疆治理水平的制度合力。

（二）經濟發展滯后

**作為邊疆地區，經濟發展不論在速度還是在質量上，與內地先進地區相比仍存在較大差距，資源優勢很難轉化為經濟發展的優勢。并且，經濟發展中的不平衡問題嚴重，邊境地區與非邊境地區、少數民族地區與非少數民族地區，山區與非山區，經濟發展水平往往存在較大差距。這些都給邊疆治理帶來了一系列難題，例如，投入治理的財力難以保障、治理人才匱乏、治理資源緊缺，等等，從而直接影響到邊疆治理能力和水平的提高。統一戰線具有的經濟優勢對經濟欠發達的邊疆地區尤為重要。通過促進經濟特別是非公有制經濟發展，推動邊疆治理能力和治理水平提升，實現邊疆長治久安，是統一戰線的經濟優勢所在。

（三）社會發育不足

社會發育程度與經濟發展狀況密切相關，經濟發展滯后不可避免影響到社會發展。**社會發展的基礎和條件明顯落后于內地，社會建設方面的投入和資源不足，各種社會設施的建設水平普遍較低，各項社會事業的發展普遍滯后，特別是在教育和人才培養方面，存在明顯短板和弱項，在很大程度上影響到邊疆治理能力的提升。因為經濟欠發達，社會發育不足，社會組織發展滯后，邊疆地區的利益群體往往呈現碎片化、零散化的趨勢，利益表達機制不健全、利益表達渠道不通暢，加之法律知識不普及、法治觀念不牢固、法律制度不健全，利益群體表達利益訴求的方式很有可能超出法治的軌道，從而影響到社會的和諧穩定，給邊疆治理帶來一系列困難。統一戰線具有的政治優勢，能夠通過發揮協商各方、凝聚共識的作用，將這些不同的利益訴求在法治化、制度化、規范化的軌道內表達出來，維護好不同群體的共同利益，從而有利于維護最廣大人民的根本利益。

（四）思想觀念落后

伴隨經濟發展滯后和社會發育不足的，是思想觀念落后。在**，思想觀念落后一方面表現為群眾參與治理的意識不強、積極性不高。一些地方群眾“等、靠、要”的思想比較嚴重，對上級優惠政策、幫扶措施的依賴思想比較嚴重，在邊疆治理中習慣于被動參與，導致許多人采取委托參與或象征性參與的方式來應付。這種象征性參與和委托參與使邊疆民族地區群眾真正的利益訴求難以得到準確反映，從而加大了提高邊疆民族地區治理能力現代化的難度。另一方面，一些群眾缺乏正確的思想引領，為西方反華思潮入侵、外來宗教滲透造成可乘之機，從而影響到邊疆的團結穩定。統一戰線具有統一思想、凝聚共識的重要作用，在邊疆治理中亟須發揮統一戰線的思想引領作用，幫助群眾克服落后甚至錯誤的思想觀念，牢牢把握意識形態斗爭的主動權，實現邊疆的團結穩定。

（五）安全形勢嚴峻

**與越南、緬甸、老撾三國接壤，邊境線長達4060公里，面臨的安全形勢十分嚴峻。其中既有政治安全、軍事安全等傳統安全問題，也有意識形態、跨國犯罪、出入境管理、艾滋病防控、“三非”問題等非傳統安全問題。這些傳統安全和非傳統安全問題的解決，給邊疆治理帶來很大挑戰，需要相關國家的多邊合作和協同治理。統一戰線具有的組織優勢，能夠團結一切可以團結的力量，特別是國外境外的力量，實現國內國外協同共治，從而有助于解決區域安全問題。

（六）民族宗教問題復雜

**是一個少數民族眾多的市份，有25個世居少數民族，其中不少都信奉宗教，從而使**的邊疆治理面臨復雜的民族問題和宗教問題。民族方面，邊疆治理需要更多考慮各少數民族語言文字、風俗習慣的不同，例如，要尊重少數民族的風俗習慣；要尊重少數民族的平等權，在民族區域自治法的范圍內，賦予少數民族更多的自主權和優惠待遇，等等。宗教方面，邊疆治理面臨的最棘手的一個問題就是境外宗教滲透。由于歷史、政治等方面的原因，原本同根同源的民族分居于不同國家，存在同一民族信奉不同宗教、不同民族信奉同一宗教的現象，這給邊疆治理帶來了諸多挑戰。**跨境少數民族眾多，跨境少數民族的宗教也最具多樣性。國外一些反華勢力利用宗教跨區域傳播的特點，進行宗教滲透、文化入侵、社會顛覆，極大影響到邊疆地區的和諧穩定。更為復雜的是，民族問題、宗教問題還與邊境問題、貧困問題等其他問題相互交織，造成了邊境民族地區穩定發展的復雜性特殊性。統一戰線具有覆蓋面寬、聯系廣泛的優勢，能夠廣泛聯系民族界、宗教界人士，團結凝聚他們的力量，為維護少數民族群眾和信教群眾合法權益、維護邊疆和諧穩定作出貢獻。

三、完善**邊疆治理與統一戰線工作協同機制

**是典型的邊疆地區，少數民族眾多，民族問題、宗教問題常與經濟問題、社會問題交織融合在一起，給邊疆治理帶來諸多困難和挑戰。**要堅決貫徹習近平總書記兩次考察**重要講話精神，緊緊圍繞建成民族團結進步示范區、生態文明建設排頭兵和面向南亞東南亞輻射中心這三大目標，針對**邊疆治理中存在的困難和問題，充分發揮統一戰線在國家治理中的優勢和重要作用，不斷提升邊疆治理的能力和水平，努力實現經濟社會高質量發展。當前，要更加注重邊疆治理與統一戰線工作協同機制的完善，以制度機制的完善為引領，促進邊疆治理與統一戰線工作“雙融合”“雙提升”。

（一）完善黨領導邊疆治理與統一戰線的具體工作機制

堅持中國共產黨的領導，是形成最廣泛統一戰線最本質的特征和最大的優勢，也是推進國家治理和邊疆治理最根本的原則。完善**邊疆治理與統一戰線工作協同機制，最根本的就是要加強黨對邊疆治理和統一戰線工作的領導，從頂層制度設計和國家戰略層面來審視邊疆治理和統一戰線，把邊疆治理提升到與中心治理同等重要的地位，與統一戰線形成制度合力，促進邊疆治理水平提升?！吨袊伯a黨章程》《中國共產黨統一戰線工作條例》對在統一戰線和國家治理中堅持黨的領導作了明確規定，但在實踐中，特別是在邊疆治理的具體實踐中，如何針對邊疆治理存在的困難和問題，更充分、更有效地發揮統一戰線的優勢和不可替代的作用，把黨的領導貫穿到邊疆治理和統一戰線工作的全過程和各方面，卻缺乏具體而細化的制度設計。2021年11月，中共**市委印發了《關于貫徹〈中國共產黨統一戰線工作條例〉的實施意見》，明確了4個方面24條貫徹落實的具體措施，對**市貫徹落實《中國共產黨統一戰線工作條例》起到了重要促進作用。但是，在加強黨對邊疆治理的領導方面，以及協同推進邊疆治理與統一戰線工作方面，具體的制度設計和落實措施尚不詳細。建議在今后的工作實踐中，針對**邊疆治理面臨的困難和問題，進一步完善相應的工作機制。首先，可考慮將在黨的領導下推進邊疆治理體系和治理能力現代化，明確作為**市統一戰線工作的一項重要任務。條件成熟時，出臺邊疆治理和統一戰線工作融合發展的專門規定，將邊疆治理與統一戰線協同推進的具體工作機制規范化、制度化。其次，針對實踐中治理和統戰工作分屬不同部門主管的實際，可考慮成立部門之上的領導小組，由黨委主要領導親自擔任組長，更好地統領邊疆治理和統一戰線兩項工作。再次，在推進邊疆治理各項工作中，要更加注重發揮統一戰線的優勢和作用。當前，黨建引領基層治理受到重視，各地都成立了黨建引領基層治理委員會或類似機構推動這項工作，但從各地開展工作的情況看，基本上以組織部門和政法部門推動為主，統戰部門的職能作用沒有受到應有重視。建議今后在黨建引領基層治理各項工作中，充分吸收統戰部門參與，把統一戰線工作與基層治理工作更加緊密地結合起來，更好發揮統一戰線在基層治理、邊疆治理中的優勢和作用。

（二）完善跨區域經濟合作機制

提升邊疆治理水平和治理能力，實現邊疆治理體系和治理能力現代化，經濟發展是基礎。**雖地處邊疆，卻是祖國面對南亞東南亞的前沿，區位優勢明顯。習近平總書記就**的發展曾多次強調，**的優勢在區位，出路在開放。因此，**應當充分發揮背靠祖國內地、面向南亞東南亞國家的區位優勢，完善跨區域經濟合作機制，以大開放促大發展，廣泛吸引國內外資金、企業、技術、人才參與**的建設與發展，把區位優勢轉化為經濟優勢。統一戰線廣泛聯系經濟組織和經濟人士，在這方面具有不可替代的作用。首先，統一戰線要在現有的跨區域經濟合作機制中充分發揮作用。對內，**與泛長三角、泛珠三角等廣大內地都建立了區域經濟合作機制；對外，**與東盟和南亞東南亞國家也有廣泛的經濟合作。在這些合作機制中，統一戰線應當積極動員所聯系的經濟組織和經濟人士參與**經濟發展，為密切區域經濟聯系和促進區域經濟發展貢獻力量。其次，統一戰線應當發揮經濟優勢和組織優勢，建立非公有制經濟組織廣泛參與的跨區域經濟合作機制，特別是要廣泛吸引海外企業和華人華僑積極參與，形成共同建設**的合力。再次，統一戰線應當充分發揮職能，大力營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。特別是在促進非公有制經濟與其他成份經濟平等競爭、共同發展方面，統一戰線大有可為。在各類跨區域經濟合作機制內，統一戰線為非公有制經濟創造平等的競爭環境，這既是著眼于非公有制經濟的長遠發展，更是著眼于跨區域經濟合作機制的完善和區域經濟的發展。

（三）完善多元主體協同共治機制

治理與管理最大的不同，在于治理強調多元主體的民主參與、政府與公眾的協同合作。多元主體協同共治的理念高度契合統一戰線的本質要求。統一戰線工作的本質要求就是大團結大聯合，反映到統一戰線服務國家治理方面，就是要最大限度聚合統戰資源、最大范圍激活統戰力量，團結帶領社會各界人士和各方面群眾參與到治理中來，從而達到多元主體協同共治的良性狀態。對**這樣的邊疆地區來說，經濟社會發展相對比較滯后，社會組織發育的程度也不足。邊疆治理特別是基層治理，需要各類社會組織廣泛發動群眾，共同參與到治理中來。首先，統一戰線要發揮優勢，把社會組織的培育發展作為一項重點工作來抓，大力培育一批有意愿、有條件、有能力參與治理的社會組織，使社會組織在服務基層群眾、維護基層群眾合法權益等方面真正發揮作用。其次，統一戰線要注重通過各類統戰組織激發基層群眾自治的內生動力，拓寬基層群眾有序參與基層治理的渠道，引導基層群眾實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，保障基層群眾依法管理基層公共事務和公益事業，真正成為多元治理主體中的一元。再次，要不斷完善多元主體協同共治機制，支持政府和社會組織等多元治理主體通過協商、合作、對話等方式，調停糾紛，解決矛盾，凝聚共識，形成合力，共同提高**邊疆的治理能力和治理水平。實踐中，一些地方的基層政府，仍無法完全摒棄傳統管理模式下政府一支獨大的思維，習慣用行政手段、行政命令插手干預基層群眾自治范圍內的事項，引起群眾反感甚至引發矛盾糾紛、群眾性事件。對這種情況，尤其需要統一戰線發揮作為政府與群眾橋梁的作用，促成政府與群眾的對話協商。一方面，通過民主監督，把政府的權力關進制度的籠子，防止政府濫用權力；另一方面，通過民主協商，支持政府與基層群眾通過平等對話、平等協商的方式解決問題，支持基層群眾依法維護自身合法權益，達到協同共治的目標。

（四）完善思想引領機制

**所處的邊疆地區，歷來是西方反華思潮入侵和意識形態斗爭的前沿。在這種背景下，完善邊疆治理與統一戰線工作的思想引領機制，就顯得格外重要。首先，要引領統戰成員和治理主體堅持馬克思主義主導的社會主義意識形態，學習習近平新時代中國特色社會主義思想，增進對中國共產黨的領導和中國特色社會主義道路的認同，筑牢為推進邊疆治理而團結奮斗的共同思想基礎。其次，要引領統戰成員和治理主體堅持中華民族偉大復興共同理想，在多元化思潮和意識形態斗爭中凝聚人心共識，為推進邊疆治理體系和治理能力現代化凝聚力量。再次，要引領統戰成員和治理主體加強國家話語體系建設和提升思想傳播能力，通過發揮統一戰線聯系國內外的橋梁作用，宣傳中國主張，講好**故事，引導國際輿論，把握話語主動權，為**邊疆治理創造有利的外部環境。

（五）完善多邊安全合作機制

**地處邊疆，面臨諸多傳統和非傳統安全問題。應對好這些安全問題，直接關系到邊疆治理能力和治理水平的提升，關系到邊疆的繁榮穩定和長治久安。在應對安全問題特別是非傳統安全問題方面，統一戰線大有可為。統一戰線與廣大海外愛國人士和華人華僑有密切聯系，可以把他們團結起來，建立多邊安全合作機制，為緩解區域安全形勢出策出力。首先，建議由統戰部門主導，廣泛建立非正式的或民間性的多邊安全合作機制，吸納廣大海外愛國人士和華人華僑參與，配合官方多邊安全合作機制開展工作。與接壤國家深化多邊合作交流。其次，建議利用**與周邊國家民族、文化、宗教相通的優勢，在統戰部門指導下廣泛建立各類民間組織，大力開展民間交流，以人心相通促安全互信，以安全互信促安全合作，從而更好地合作應對各類區域安全問題。

（六）完善民主協商機制

**地處邊疆民族地區的實際，決定了**因民族、宗教等方面的不同，有眾多的利益群體、復雜的利益訴求，而這些利益訴求，由于經濟發展水平的制約和社會組織發展的滯后，缺乏足夠豐富的制度化的表達渠道。統一戰線正好在這方面具備獨特優勢，能夠發揮重要作用。統一戰線的民主協商，能夠規范有序擴大民主參與的范圍，提高邊疆治理效能。但是，統一戰線針對邊疆治理的民主協商機制當下并不完善，需要針對**實際不斷加以改進。首先，在民主協商參與方面，要努力擴大不同民族、不同文化、不同宗教代表人士的參與渠道，充分保障他們依法參與邊疆治理各項事務的權利，為他們參與治理事務決策提供保障。其次，在民主協商決策方面，一方面要充分發揮政協委員、統戰人士聯系群眾廣泛的優勢，集中民智、反映民情、體現民意，把群眾的訴求準確反映上來，為決策提供正確依據；另一方面要充分發揮統一戰線人才聚集的“智庫”功能，在民主協商中充分征求治理人才和各方面專業人士的意見，做到科學決策民主決策。再次，在民主協商監督方面，要支持統戰成員和治理主體參與民主監督，加大對邊疆治理中公權力的約束，將邊疆治理納入法治化的軌道。2023年3月，**市政協在全市范圍內啟動“開展院壩協商·建設文明村寨”行動，聚集基層社會治理的難點、人民群眾關心的熱點等問題開展民主協商，在發揮統一戰線獨特優勢、促進邊疆治理體系和治理能力現代化方面，作出了積極探索，發揮了先行示范作用。下一步，關鍵要在協商機制的規范化、程序化上下功夫，通過開展院壩協商，充分發揮統一戰線的制度優勢，充分調動各方面的積極性，特別是要支持和鼓勵基層群眾積極參與，切實提升邊疆治理的能力和水平。

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